De Donner-doctrine

Een van de oorzaken achter het drama van de kinderopvangtoeslagen zou gelegen zijn in de Rutte-doctrine, de neiging van de premier om 'bij problemen zo weinig mogelijk informatie te verstrekken'. Nadat Trouw en RTL in 2018 via Wob-procedures stukken boven tafel hadden gekregen over onterechte terugvorderingen van toeslagen door de Belastingdienst, werden Kamerleden die er meer over wilden weten consequent met een kluitje het riet in gestuurd. Een onderzoekscommissie onder leiding van oud-lid van de Raad van State Piet Hein Donner liet nog veel vragen open. Volgens onderzoek van FTM heeft de commissie beschikbare informatie laten liggen en hield zij het ministerie van Sociale Zaken en toenmalig verantwoordelijk minister Asscher uit de wind. Pas in december vorig jaar kwamen de enorme omvang en de ernst van het probleem aan het licht in de 'snoeiharde' conclusies van het eindrapport van de parlementaire onderzoekscommissie Ongekend Onrecht. 'De commissie zegt dat de informatievoorziening vanuit de rijksoverheid op allerlei fronten onvoldoende is. Volgens het rapport was die in meerdere gevallen ingegeven door gewenste juridische of politieke uitkomsten. De commissie constateert dat de Tweede Kamer bij herhaling geconfronteerd is met ontijdige, onvolledige en onjuiste informatie.'

Informatieplicht

De rijksoverheid handelde in deze affaire in strijd met artikel 68 van de Grondwet, dat gaat over het informeren van de volksvertegenwoordiging. Die grondwettelijke plicht staat los van de Wet Openbaarheid Bestuur (Wob) , die burgers al dan niet via de pers, het recht geeft beleidsstukken in te zien. Daarbij mag de overheid dan wel 'persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren' uit het zicht houden. Volgens Guido Enthoven, die promoveerde op het informeren van de Kamer, wordt deze regel ook toegepast op informatie die naar de Kamer gaat. Dat sluit dan aan bij een oekaze van voormalig premier Kok, die het ambtenaren verbood rechtstreeks in contact te treden met leden van het parlement. 

 

Vorig jaar juni heeft de Raad van State in een ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid aanbevolen om de contacten tussen parlement en ambtenaren beter te regelen en de algemene informatiehuishouding van de rijksoverheid op orde te brengen. Een oude wens die al bestaat sinds de digitalisering zijn intrede deed op de ambtelijke burelen en daar zorgde voor een reeks van schier onoplosbare ICT-problemen. Helaas is het beleid op het gebied van de informatievoorziening door de overheid het niveau van mooi geformuleerde voornemens nog steeds niet ontstegen. 

Open Overheid

En voorbeeld van de achterlijkheid van de overheid op dit gebied is de geschiedenis van de Wet Open Overheid (WOO). Deze wet moet de bestaande Wob vervangen. Een initiatiefwetsontwerp van GroenLinks en D66 lag al klaar in 2012, overigens ook al tot stand gekomen na langdurige onderhandelingen. Het werd in 2016 door de Tweede Kamer aangenomen, maar voordat de Eerste Kamer er over kon oordelen wist de vorige regering verandering van het beleid af te weren met de opdracht voor een onderzoek naar de kosten van de uitvoering van de nieuwe wet. De EK werd vervolgens geconfronteerd met een hoogst discutabele onderzoeksresultaten die de onderzoekers zelf ook al kwalificeerden als 'te divers' en 'dun ijs' om vervolgens toch wijziging van het wetsontwerp aan te bevelen. Dat was in 2017. Nu ligt een nieuw wetsontwerp voor waarover de Tweede Kamer deze week voor het eerst heeft gesproken. En nu staat de toeslagenaffaire natuurlijk centraal. 

Kijken in de keuken

We mogen hopen dat de Kamerleden bij hun beoordeling van deze wet ook wat verder kijken dan de actualiteit. De moeizame weg naar een open overheid heeft een langdurige en hardnekkige geschiedenis van krampachtige pogingen om te verhinderen dat burgers en ook Kamerleden inzicht krijgen in het functioneren van ministeries en ambtelijke diensten op lagere niveaus. Het gaat daarbij niet zozeer om de bescherming van de privacy van ambtenaren, zoals Rutte het wil doen voorkomen, maar om het principe van introverte, besloten beleidsvorming en de 'oestercultuur' die daarbij hoort. Zoals Piet Hein Donner het ooit uitdrukte met een citaat van de Duitse rijkskanselier Otto von Bismarck: 'Wetten zijn net worstjes; je klan beter niet weten hoe ze worden gemaakt'. Donner zei dat tot grote verontwaardiging van de aanwezige journalisten in 2011 in een lezing op de Dag van de Persvrijheid waarin hij kritiek uitte op de Wob en liet weten dat de wet wat hem betreft eerder strenger dan ruimer geïnterpreteerd zou moeten worden. 

Gesloten overheid

Misschien nog wel meer dan de Rutte-doctrine is de Donner-doctrine verantwoordelijk voor het uit de hand lopen van affaires zoals bij de terugvordering van kindertoeslagen door de Belastingdienst. De principiële afscherming van burgers en Kamerleden van informatie die ministers en ambtenaren in de problemen kunnen brengen is leidraad in een al jarenlang bestaande bestuurscultuur die CDA- en VVD-bewindslieden verenigt. Het CDA misschien meer vanuit een traditioneel paternalistische houding van een bestuurderspartij die met een onderbreking van een paar jaar al meer dan een eeuw aan de macht is. De VVD meer vanuit de ideologie van de staat als een bedrijf dat op efficiënte wijze gerund moet worden. En net als bij Shell en Unilever doet men dat het liefst zonder pottenkijkers. De combinatie is dodelijk voor de openheid die een democratie vergt.  

Rutte heeft bij het aftreden van zijn regering nu bekend gemaakt dat alle informatie die ten grondslag ligt aan een kabinetsbesluit automatisch openbaar wordt gemaakt. Rutte gaf toe dat hij op dit punt van mening is veranderd. Hij erkende tijdens zijn persconferentie dat zijn aanpak inzake openheid over ambtelijk overleg irritaties heeft opgeleverd. Het klonk nog niet als een verstrekkende ingreep in de heersende ambtelijke cultuur.

[foto: Roel Wijnants CC]